Cultura ciudadana,

programa contra la violencia en

Santa Fe de Bogotá,Colombia,
1995-1997

Antanas Mockus

Estudio Técnico

Washington, D.C.
Julio del 2001 – No. SOC-120
Catalogación (Cataloguing-in-Publication) proporcionada por e l
Banco Interamericano de Desarrollo
Biblioteca Felipe Herrera

Antanas Mockus es profesor asociado de la Universidad Nacional de Colombia y Alcalde Mayor de Santa
Fe de Bogotá, D.F., Colombia 1995-1997, 2001 - 2003.

Las opiniones contenidas en este documento son las de su autor y no representan la posición oficial del
Banco Interamericano de Desarrollo y sus instituciones afiliadas.

Febrero de 2002-02-20

Esta publicación (número de referencia SOC-127) puede obtenerse dirigiéndose a:

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 Prólogo

Las muertes violentas en Bogotá han disminuido muy considerablemente en los últimos 6 años. La reduc-
ción de violencia se ha debido en parte a la aplicación de una política integral de seguridad y convivencia
vigente desde 1995. La Alcaldía de Bogotá ha desarrollado un número importante de proyectos orientados
a fomentar una cultura ciudadana de convivencia pacífica, adoptando un enfoque que favorece la partic i-
pación y el ejercicio de la democracia. La violencia ha dejado de ser interés exclusivo de los sectores
policiales y de justicia y ha pasado a abordarse en forma conjunta con las autoridades administrativas,
definiendo políticas públicas claras para prevenirla.

La aceptación cultural de la violencia permite y favorece actitudes como la agresión a los niños y mujeres,
la transgresión de las leyes, y la utilización de la fuerza para resolver conflictos, convirtiéndose así en un
factor de riesgo importante para su aparición. El documento que se presenta a continuación brinda herra-
mientas útiles para enfrentar el cambio cultural necesario y lograr el respeto a las leyes, por medio de la
convicción interna o el mandato más bien moral de hacerlo. Busca lograr, por medio de la comunicación,
un modelo de seguridad donde la responsabilidad del orden no es sólo de las autoridades que deben aplicar
las leyes, sino de los individuos que deben respetarlas basados en su entendimiento y en pro del bien social.

El Banco Interamericano de Desarrollo ha dado énfasis a la necesidad de prevenir la violencia. Asumi-

mos el reto que implica buscar soluciones a largo plazo que lleven a modificar las bases de la violencia y
no sólo mitigar sus consecuencias. Queda aún mucho camino por recorrer, pero las lecciones del progra-
ma de Seguridad y Convivencia en Bogotá son un aporte innovador y de peso hacia esta meta

Carlos M. Jarque
Gerente
Departamento de Desarrollo Sostenible
 Índice

Resumen
1

Introducción
2

La hipótesis del divorcio existente entre la ley, la moral y la cultura

3

Acciones y resultados de la prevención y el control de la violencia

por la Alcaldía Mayor de Bogotá, 1995-1997
8

Conclusiones
19

Bibliografía
23
 Resumen
El presente documento tiene por objetivo pre-
sentar de manera sistemática las actividades de
prevención y control de la violencia que empren-
dió la Alcaldía Mayor de Bogotá, Colombia, du-
rante el período de 1995-1997, así como los re-
sultados de dichas actividades.
El autor parte de la hipótesis de que existe una
brecha o “divorcio” entre la ley, la moral y la
cultura — que son los tres sistemas que regulan
el comportamiento humano— y explica cómo
esta hipótesis llevó a la decisión de la alcaldía de
dar prioridad a la iniciativa denominada Cultura
Ciudadana, un conjunto de programas y proyec-
tos emprendido con el fin de fomentar la convi-
vencia ciudadana mediante un cambio conduc-
tual consciente. Más tarde describe cómo las
acciones de la alcaldía condujeron a mejoras del
comportamiento que han redundado en una ma-
yor armonía entre la ley, la moral y la cultura.
Las acciones impulsadas por la Alcaldía de Bo-
gotá desde enero de 1995 hasta diciembre de
1997 produjeron resultados muy patentes. El
desarme legal y voluntario y un horario controla-
do para el dispendio de bebidas alcohólicas re-
dujeron la tasa anual de homicidios de 72 (1994)
a 51 por 100.000 habitantes (1997) y la tasa de
muertes violentas en accidentes de tránsito de 25
a 20 por 100.000 habitantes. Gracias a ciertas
1
prohibiciones también se redujo en más de dos
tercios el número de niños lesionados con pólvo-
ra, el ahorro de agua voluntario fomentado por la
administración permitió enfrentar durante varios
meses una grave sequía. Estos resultados ilus-
tran la receptividad de la ciudadanía y su reco-
nocimiento de la importancia del enfoque “peda-
gógico” adoptado por la alcaldía y de la visión
con que ésta asumió y ejerció la gestión pública.
Para lograr sus objetivos, el programa tuvo pre-
sentes la autonomía y la fuerza relativa de los
tres sistemas reguladores del comportamiento
humano —ley, moral y cultura— al tratar de
cambiar conscientemente el comportamiento
interpersonal dictado por normas sociales y cul-
turales en los lugares públicos, así como de re-
gular aquellas interacciones entre el público y las
autoridades que fortalecen o menoscaban la
“ciudadanía” y crean o destruyen un sentido de
autoridad imparcial. Mediante mensajes intensos
sobre los objetivos de la ley y las medidas desti-
nadas a lograr su cumplimiento, el programa lo-
gró una mayor armonía entre la moral, la ley y la
cultura. Ello demuestra que la modificación
consciente de los hábitos y creencias de la co-
lectividad puede llegar a ser un componente cru-
cial de la gestión pública y de la agenda común
del Gobierno y de la sociedad civil.
 Introducción
El presente documento, compuesto de tres par-
tes, describe las actividades de prevención y
control de la violencia emprendidas por la Alcal-
día Mayor de Bogotá, Colombia, en el período de
1995-1997, así como sus resultados y el marco
hipotético que dio origen al programa “Cultura
Ciudadana”.
En la primera sección, titulada La hipótesis del
divorcio existente entre la ley, la moral y la cultu-
ra, se examinan, en un marco teórico, las discre-
pancias entre los tres elementos reguladores del
comportamiento humano —la ley, la moral y la
cultura—, las maneras en que se superan esas
discrepancias y la prioridad otorgada por el Go-
2
bierno, guiado por este marco teórico, a la pro-
moción de una cultura ciudadana.
La segunda sección, titulada Acciones y resul-
tados de la prevención y el control de la violencia
por la Alcaldía Mayor de Bogotá, 1995-1997,
presenta las principales actividades emprendidas
por la alcaldía y sus frutos.
La última sección, de conclusiones, resume los
mensajes básicos que emitió el gobierno local,
mediante sus acciones, en pro de una cultura
ciudadana, y expresa en lenguaje cotidiano el
grado de armonía obtenido entre la ley, la moral
y la cultura.
 La hipótesis del divorcio existente
entre la ley, la moral y la cultura
El programa de cultura ciudadana tuvo dos
soportes conceptuales
El reconocimiento de las discrepancias entre la
regulación jurídica (legal), la regulación cultural
(colectiva y variable según el contexto) y la re-
gulación moral (individual) llevó a formular la
hipótesis del “divorcio entre ley, moral y cultura”
para explicar de manera precisa las dificultades
clave de la convivencia. Tales discrepancias se
pueden subsanar, a su vez, mediante una inte-
racción “intensificada”, y esta hipótesis (desarro-
llada en Carrillo, 1991) orientó la vía de acción
de la Alcaldía de Bogotá, como se ilustra en el
Cuadro 1.
En las sociedades modernas se da por sentado
que el Estado garantiza el cumplimiento de un
único sistema congruente de leyes que favorece
–dentro de ciertos límites– la coexistencia de
distintas actitudes morales y tradiciones cultura-
les, cada una con reglas específicas. Esto per-
mite el pluralismo moral y cultural, sin que ello
implique la ausencia de reglas morales o cultu-
rales (o una indiferencia hacia ellas). Por otra
parte, hoy en día las reglas deben ser compati-
bles con los dos pluralismos, el moral y el cultu-
ral.
En una democracia hay reglas comunes que son
acatadas por personas con diferentes actitudes
morales y tradiciones culturales, y este pluralis-
mo es posible cuando hay congruencia entre la
ley, la cultura y la moral (Mockus, 1994a).
Discrepancias o “divorcio” entre la ley, la
moral y la cultura
En una sociedad democrática ideal, la ley, la mo-
ral y la cultura tienden a ser congruentes. Los
comportamientos que son válidos a la luz de la
3
moral individual suelen gozar de aprobación cul-
tural, aunque lo inverso no siempre es verdad. A
su vez, lo permitido culturalmente suele estar
permitido legalmente, aunque algunos comporta-
mientos jurídicamente admisibles son rechazados
por razones culturales. En una sociedad ideal, la
cultura es más exigente que la ley, y la moral lo
es más que la cultura. El “divorcio” entre las
tres ha llevado en Colombia a un auge de la vio-
lencia, de la delincuencia y de la corrupción; al
desprestigio de las instituciones; al debilitamiento
de muchas de las tradiciones culturales, y a una
crisis de la moral individual.
El ejercicio sistemático de la violencia y de la
corrupción crece y se consolida precisamente
porque llega a ser culturalmente aceptado en
ciertos contextos. Se toleran así comportamie n-
tos claramente ilegales y con frecuencia moral-
mente censurables.
En síntesis, el divorcio entre los tres sistemas que
regulan el comportamiento humano se expresa
en acciones muchas veces ilegales pero aproba-
das moral y culturalmente, o desaprobadas cultu-
ralmente pero aceptables moralmente, o moral-
mente inadmisibles pero toleradas o aceptadas
en lo cultural. Asimismo, algunas obligaciones
legales no son reconocidas como obligaciones
morales, o carecen de aprobación cultural en
ciertos medios sociales.
La “interacción intensificada” como camino
para armonizar la ley, la moral y la cultura
¿Por qué la comunicación, o lo que hemos de
llamar la “interacción intensificada”, ayuda a
subsanar el divorcio entre la ley, la moral y la
cultura? Partimos de dos premisas: que los con-
flictos surgen o se agravan por limitaciones de la
comunicación y que la relación directa, “cara a
cara”, puede disuadir la viole ncia.
 Cuadro 1. Tres tipos de regulación del comportamiento:
legal, moral y cultural
Regulación Legal
Explícita, escrita
Vigencia definida
Forma (cuándo, dónde)
Voluntad popular ?
Fuente de
Constitución ? Ley
autoridad
??Otras disposiciones
Pocos estímulos: distin-
ciones, exenciones.
Gratificación Restablecimiento de un
derecho (igualdad).
Castigo previsto explí-
Sanción citamente (multa, cár-
cel).
Autoridad expresa-
Aplica mente facultada que
sigue proceso previsto
Cumplimiento de san-
ción aplicada
Repara
Al legislar y al aplicar la
norma (juicio, acción de
Argumentación tutela) se invocan razo-
nes de una manera
abierta a la discusión.
Derechos
Invocación central
Constitución. Códigos.
Filosofía del derecho:
Sistematización y
jusnaturalismo, proce-
fundamentación
dimentalismo, etc.
La ley varía según país
y época. Es una sola en
un momento dado para
una jurisdicción dada.
Pluralismo Crecen mínimos comu-
nes por un derecho in-
ternacional con meca-
nismos aún imperfectos
de aplicación.
Moral Cultural
Implícita o reconstruida por Incorporada en actitudes
reflexión. y comportamientos. Ta-
Alcance: propia vida búes. Hábitos.
Vigencia: contex-
to/grupo
Propia persona. Pasado o comunidad.
Fuentes: padres, maestros, Condición (y signo) de
arte... pertenencia
Satisfacción moral. Ampliación Reconocimiento, aten-
del sentido por reflexión y ción, felicitación, “tener
comunicación. en cuenta”. Ampliación
del sentido en la comuni-
cación.
Culpa, malestar interno, Vergüenza, exclusión,
tensión sobre identidad per- mancha sobre imagen
sonal social
Propia conciencia (figuras Grupo o comunidad, sus
de autoridades interioriza- voceros, sus miembros
das)
Arrepentimiento, propósito Disculpas, perdón, rito
de cambio y logros en el de expiación, cambio
mismo. visible de comporta-
miento
Diálogo interno, autorrefle- Invocación del “siempre
xión, facilitados por el tra- ha sido así” o “es parte
tamiento de dilemas mora- de nuestra identidad”
les en discusiones y por el
arte
Deberes. Emociones mo- Identidad. Hábitos y
rales creencias.
Etica, muy diversas escue- Investigación antropoló-
las. gica. Literatura costum-
brista. Urbanidad. Rei-
vindicación de la identi-
dad.
Imperativo de coherencia Reto: transición de iden-
personal. Construcción de tidad basada en exclu-
integridad a lo largo de la sión y desprecio a otras
vida (Kohlberg). Reto: culturas a identidad
combinar una moral fuerte compatible con respeto y
con la capacidad de admirar admiración por otras
morales fuertes distintas. cultural.
5
Cuando la comunicación se intensifica, los inter-
locutores tratan de demostrar que sus argumen-
tos son los más válidos. Esto conduce a que di-
chos argumentos sean aceptados o atacados y a
que los opositores se defiendan planteando sus
propios argumentos. A la larga, la incredulidad
de una de las partes lleva a la otra a formular
nuevos argumentos, y a medida que éstos ad-
quieren más espacio, hay más oportunidades de
evaluar los argumentos propios y los de la con-
traparte. Las reglas pasan a evaluarse en térmi-
nos de su propósito y sus resultados, y no sólo de
su conveniencia para una de las partes.
La comunicación ayuda a aclarar la relación en-
tre los derechos y el deber, y entre el derecho
propio y el ajeno1. La idea de que el derecho
individual es parte de los derechos que todos
compartimos anima a cada miembro de la socie-
dad a obedecer la ley por su propio interés. La
comunicación posibilita y favorece lo que Rawls
denomina un “consenso por traslapes”. Se refie-
re al apoyo que reciben unas mismas normas de
diversas tradiciones culturales en las sociedades
pluralistas democráticas, aunque sea por razones
distintas.
La comunicación intensificada permite analizar
más detenidamente las convicciones morales
propias y modificar los criterios con que se juzga
la acción propia o ajena y lo que se considera
culturalmente admisible. También hace que sur-
jan más oportunidades de advertir diferencias de
intereses o puntos de vista y de detectar con-
flictos oportunamente, con lo cual es posible in-
vocar los derechos desde más temprano y tejer
un continuum entre la argumentación moral (la
circunscrita al individuo o al grupo inmediato), la
argumentación cultural (la lucha por tener la ra-
zón ante el prójimo) y la argumentación jurídica
(la lucha por tener la razón ante la ley).
1
De hecho la Alcaldía utilizó un lenguaje centrado en el
concepto del deber, salvo en materia de desarme, alcohol y
pólvora. En estos casos basó sus argumentos en el derecho a
la vida y en la preeminencia de los derechos de los niños.
6
Al intensificarse la comunicación, se corre el
riesgo de que, borradas ciertas ambigüedades
cómodas, se genere una percepción de que las
reglas, jerarquías y competencias son inflexibles.
Pero, según nuestra experiencia, la sinceridad —
decir muy claramente qué es o no factible— casi
invariablemente produce mejores resultados que
la diplomacia tradicional (por lo general mal en-
tendida).
Cultura ciudadana como prioridad y camino
La hipótesis del “divorcio” entre la cultura, la ley
y la moral permitió tomar medidas para reconci-
liarlas transformando no las leyes ni tampoco la
moral, sino algunos hábitos y costumbres.
La regulación cultural y su congruencia con las
regulaciones de orden moral y legal fomentan
comportamientos sanos, exentos de violencia y
corrupción. Se hizo un esfuerzo en Bogotá por
entender y mejorar la regulación cultural de la
interacción entre desconocidos, seguido de ini-
ciativas enfocadas en la regulación cultural de
las interacciones dentro de la familia (como en la
lucha contra la violencia intrafamiliar).
La coordinación entre instituciones y la com-
prensión social del proceso, condiciones necesa-
rias para obtener los resultados alcanzados, de-
pendieron mucho de la apropiación institucional y
social de la idea misma de una “cultura ciudada-
na”. Reformas legales recientes (el estatuto de
Bogotá, la ley de la planeación y ley del presu-
puesto) facilitaron su apropiación institucional y
permitieron así concederle a esa noción, desde
un comienzo, un lugar privilegiado en el Gobierno
y ante la sociedad por la vía de una comunic a-
ción intensificada 2.
2
Uno de los mecanismos de participación ciudadana intro-
ducidos por la nueva Constitución colombiana (1991) es el
“voto programático”. La reglamentación de este voto obliga
a todo candidato a alcalde a inscribir un Plan de Gobierno
sobre cuya base un número suficiente de votantes podría
solicitar la revocatoria de su mandato. Por primera vez en
1994, los candidatos a las alcaldías del país inscribieron sus
candidaturas con un Plan de Gobierno. En mi caso, ese plan
tuvo como primera y principal prioridad el programa Cultu-
La noción de una cultura ciudadana buscaba,
ante todo, la regulación propia del comporta-
miento entre personas. Se hizo hincapié en la
regulación cultural de las interacciones entre
desconocidos en espacios, transportes y estable-
cimientos públicos, y entre los ciudadanos y las
autoridades, dado que lo público depende en gran
medida de la calidad de estas interacciones3.
ra Ciudadana. Como consecuencia de lo anterior y de la Ley
del Plan, había que expedir un Plan de Desarrollo que debía
ser sancionado por el Consejo Distrital. El Plan de Desarro-
llo “Formar Ciudad” (1995-1998) también reconoció la
cultura ciudadana como su primera prioridad y así continuó
haciéndose en los correspondientes planes de acción bia-
nuales (1995-1996, 1996-1997 y 1997-1998). Durante los
primeros meses del Gobierno se trabajó muy intensamente
en la planeación; cualquier proyecto de inversión que aspi-
rara a competir en prioridad por los recursos disponibles,
debía caber dentro de una de las seis prioridades del Plan
“Formar Ciudad”: cultura ciudadana, medio ambiente, espa-
cio público, progreso social, productividad urbana y legiti-
midad institucional. Para el Plan de Desarrollo “Formar
Ciudad”, los equipos interinstitucionales que posteriormen-
te tendrían que participar en la ejecución del Plan, definieron
Cultura Ciudadana como el “conjunto de costumbres, accio-
nes y reglas mínimas compartidas que generan sentido de
pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al
respeto del patrimonio común y al reconocimiento de los
derechos y deberes ciudadanos”. La apropiación institucio-
nal del concepto de “cultura ciudadana” comenzó de hecho
antes. Basándose en las seis prioridades del Plan de Gobier-
no, las instituciones distritales que forman parte de la admi-
nistración de Bogotá tuvieron que clasificar y en algunos
casos reorientar sus proyectos de inversión, o proponer
nuevos proyectos, para una primera priorización entre
ellos. Esa labor de clasificación y ajuste de proyectos se dio
también posteriormente en el proceso de planeación local.
Ambos procesos fueron claves para generar una apropiación
conceptual colectiva por parte de la administración y de los
actores institucionales y comunitarios que participaron.
Con gran frecuencia se hicieron preguntas como ¿Será éste
un proyecto de “cultura ciudadana”? ¿Podrá competir con
otros proyectos a la luz de la definición de “cultura ciuda-
dana”?
3
En síntesis, así se presentó el programa Cultura Ciudadana
al Consejo de la ciudad, mes y medio antes de mi toma de
posesión, cuando era aún alcalde electo; se buscaba que
fuera incluido en el presupuesto para inversión de 1995. La
inclusión se logró, pero no de una manera que fuese visible
de inmediato, pues quedó condicionada a la aprobación del
Plan de Desarrollo.
Como parte del Plan de Desarrollo, se definieron
los cuatro objetivos correspondientes a Cultura
Ciudadana 4, principal prioridad y columna verte-
bral de dicho plan:
a) Lograr un mayor cumplimiento de las normas
de convivencia;
b) dotar a algunos ciudadanos de una mayor ca-
pacidad para llevar a otros a cumplir las nor-
mas pacífic amente;
c) mejorar la capacidad para concertar acuerdos
y dar solución pacífica a los conflictos entre
ciudadanos;
d) mejorar la capacidad de comunicación de los
ciudadanos (expresión, interpretación) por
medio del arte, actividades culturales, la re-
creación y el deporte.
Cultura Ciudadana abarcó múltiples actividades
de educación ciudadana. Implicó una coopera-
ción interinstitucional y multisectorial muy inten-
sa, sobre todo en la fase de su concepción. Su
costo total durante los tres años (1995-1997) fue
de cerca de 130 millones de dólares estadouni-
denses (US$) (3,7% del presupuesto de inversión
para la ciudad de Bogotá). La iniciativa y la filo-
sofía implícita en sus objetivos fueron también la
inspiración de muchas acciones gubernamentales
no planeadas que surgieron para responder a
situaciones imprevistas.
Un elemento absolutamente crucial para multipli-
car el efecto de Cultura Ciudadana fue su enor-
me visibilidad, lograda en gran parte por los me-
dios masivos de comunicación. No hubo campa-
ñas pagadas, pero sí estrategias novedosas, atra-
yentes, de gran impacto visual y psicológico.
Ejemplos de comunicación fueron los conflictos
que surgieron en la ciudad con los fabricantes y
vendedores de pólvora, los taxistas, los empresa-
rios de autobuses, busetas y colectivos, y con el
4
Se trata de los primeros cuatro objetivos de 31 que final-
mente tuvo el Plan “Formar Ciudad”. La reelaboración tuvo
muchas consecuencias: todo el Plan de Desarrollo, los pla-
nes de acción que lo detallaron y hasta los presupuestos de
inversión, se definieron según 31 líneas de acción corres-
pondientes a esos 31 objetivos.
mismo Gobierno nacional a propósito del desar-
me. Cuanto más oportuna, sincera y franca fue
la comunicación, más favorables fueron los re-
sultados alcanzados. De este modo se verificó
que la comunicación honrada y abierta y la
aceptación de una interacción más intensa, más
cercana, más directa entre las partes, podían, de
hecho, ayudar a reducir la violencia y contribuir a
acortar la distancia entre la regulación cultural y
la regulación jurídica (Carrillo, 1991).
Algunos de los cambios de comportamiento
contaban con indicadores actualizados que per-
mitían evaluar con regularidad las acciones aco-
metidas. Y la comunicación se veía muy marca-
da por la evolución de estos indicadores5. El caso
más destacado fue el del ahorro de agua 6. Mu-
chas de las acciones de Cultura Ciudadana fue-
ron presentadas como acciones preventivas, no
como medidas de reducción de riesgos, disua-
diendo así a quienes argumentan que los indivi-
duos son totalmente libres de asumir rie sgos.
Esto fue muy útil para generar de manera parti-
cipativa los planes de desarrollo local (Decreto
425 de 1995) y para mantener la independencia
de poderes.
En resumen, la estrategia de Cultura Ciudadana
se ideó como denominador común para fortale-
cer la regulación cultural y la regulación moral,
así como para lograr mayor congruencia y siner-
gismo entre ellas, y entre ambas y la ley. A me-
nudo se logró restar legitimidad cultural o moral a
acciones contrarias a la ley, así como comunicar
(o reconstruir en un ambiente de comunicación)
las razones de ser y los aspectos favorables de la
regulación legal.

En muchas ocasiones desempeñó un papel cru-

cial la influencia combinada de la opinión pública,
la franqueza radical y una metodología elemental
para regular la comunicación.

5
Tuvo crucial importancia la información sobre las armas y
el consumo de alcohol suministrada por el Instituto Nacio-
nal de Medicina Legal. Fue muy útil la cooperación interins-
titucional en el análisis de las causas de la violencia, en la
promulgación de medidas de control y en la coordinación
detallada de las acciones destinadas a lograr su cumplimien-
to (enforcement). El desarme, el ahorro de agua y la restric-
ción del uso de la pólvora fueron acciones construidas, per-
feccionadas y socialmente convalidadas gracias a sus indica-
dores.
6
Algunos de los hitos de esta campaña, que permitió ma-
nejar la emergencia durante cerca de cuatro meses con nive-
les de ahorro entre 8 y 12%, llegando en ocasiones hasta
16%, fueron los siguientes: lograr que se tomara en serio la
invitación al ahorro, en vez de hacer un llamado oficial sólo
para justificar, a los dos días, el racionamiento; no aceptar la
presión periodística de centrar la noticia en las sanciones
previstas para quienes no ahorraran agua; comprobar que
existía la voluntad de ahorrar agua y que, para reforzarla,
había que proporcionar información y fomentar metodolo-
gías encaminadas a cambiar los hábitos de consumo.
 Acciones y resultados de la prevención y el control
de la violencia por la Alcaldía Mayor de Bogotá, 1995-1997
La intención básica fue ubicar los problemas de
seguridad en el marco de los problemas de la
convivencia y propiciar la visión de estos últimos
como un asunto de congruencia entre las regula-
ciones jurídica, moral y cultural. Esta aproxima-
ción, en vez de estigmatizar y marginar al delin-
cuente o al individuo violento, da cabida a ilegali-
dades, con grados muy diversos de tolerancia
moral y cultural.
Tanto para el plan de desarrollo del Distrito Ca-
pital, como para los planes de desarrollo locales7,
las propuestas que respondían a los problemas de
violencia (ya fueran de seguridad ciudadana o de
conflicto social) tenían que clasificarse dentro de
un marco distinto: o eran proyectos correspon-
dientes a la prioritaria “legitimidad institucional”
(que, según el plan de desarrollo, “apunta a gene-
rar en los ciudadanos credibilidad en las institu-
ciones, las normas, el servicio público y los go-
bernantes”), o eran proyectos de Cultura Ciuda-
dana (que, según el mismo plan de desarrollo, es
un “conjunto de costumbres, acciones y reglas
mínimas compartidas que generan sentido de
pertenencia, facilitan la convivencia urbana y
conducen al respeto del patrimonio común y al
reconocimiento de los derechos y deberes ciuda-
danos”).
De esta manera se logró tener en cuenta los
problemas de seguridad sin convertirlos en una
prioridad “autónoma” y sin verlos o tratarlos
7
El Distrito Capital tiene 20 divisiones llamadas localida-
des, cada una con un alcalde local; el Distrito Capital asigna
a esas localidades un presupuesto equivalente a 10% del
presupuesto de inversión de la ciudad, exceptuados los
presupuestos de las empresas de servicios públicos. La
distribución de esos presupuestos en el nivel de cada locali-
dad la efectúa la Junta Administradora Local ( JAL), cuyos
miembros —al igual que el Alcalde Mayor— son de elec-
ción popular.
9
desde una perspectiva exclusiva o básicamente
sectorial.
Los resultados más destacados de este enfoque
fueron los siguientes: reducción de la tasa de
mortalidad anual por homicidio (de 72 a 51
muertes por cada 100.000 habitantes); reducción
en más de dos tercios del número de niños lesio-
nados con pólvora durante la época de Navidad;
reducción de 20% de la tasa anual de homicidios
culposos en accidentes de tránsito (de 25 a 20
por cada 100.000 habitantes); respecto de las
cebras por peatones y conductores8; uso del
cinturón de seguridad por más de dos tercios de
los conductores. Medidas como la “ley zanaho-
ria 9” siguen hoy en día vigentes en Bogotá y han
sido adoptadas en otras ciudades colombianas.
Se presentan a continuación las acciones que
más patentemente permitieron prevenir y con-
trolar la violencia, junto con su intención (cambio
deseado), sus antecedentes (cuando existen), su
descripción y algunos de sus resultados.
Acción: tarjetas ciudadanas
Cambios deseados: Que unos ciudadanos re-
gularan el comportamiento de otros de manera
pacífica.
Descripción: tarjetas, con un lado blanco y otro
rojo, fueron repartidas a la población masiva-
mente. El lado blanco muestra una mano cuyo
dedo pulgar está extendido hacia arriba. Una
leyenda dice “Bogotá coqueta”. El lado rojo y
muestra una mano cuyo dedo pulgar está exten-
dido hacia abajo, la convencional señal de censu-
ra. Inicialmente, estas tarjetas fueron elaboradas
8
Zonas demarcadas en las vías para el paso de los peatones.
9
Así empezó y continúa llamándose la limitación del expen-
dio de licores a partir de la 1.00 a.m.
y repartidas con el apoyo de la empresa privada.
Se difundieron en centenares de miles de unida-
des y se distribuyeron entre peatones y conduc-
tores de vehículos.
Algunos resultados: muchos conductores utili-
zaron la tarjeta y algunos la conservan adherida
permanentemente a una de las ventanas de su
vehículo. La cara roja fue utilizada con mayor
frecuencia (para censurar comportamientos ni -
debidos por parte de peatones o de conductores
de vehículos). También usan la cara blanca con
el pulgar hacia arriba quienes desean reconocer
o agradecer comportamientos ciudadanos desta-
cables o positivos. En algunas situaciones de
conflicto, los sindicatos y las comunidades expre-
san desaprobación usando grandes tarjetas con
el dedo hacia abajo o haciendo el mismo gesto
con la mano.
Acción: mimos y cebras
Cambios deseados: una mejor convivencia
entre peatones y conductores de vehículos y ma-
yor conciencia de la conveniencia de tener y ob-
servar reglas de convivencia.
Descripción: consistió en varias medidas.
Mimos: en varias partes de la avenida 19, pero
especialmente en su intersección con la carrera
7 —ambas son arterias importantes del centro de
Bogotá—, la ciudadanía respondía con chiflidos a
conductores de vehículos que, ante el pare obli-
gado por el semáforo, no respetaran las conven-
ciones y se detuvieran sobre la cebra que de-
marca el paso peatonal. Cuando el conductor no
movía el vehículo hacia atrás, en medio de los
silbidos aparecía un mimo que intentaba persua-
dirlo a respetar la cebra; si no retrocedía ante la
invitación amistosa y lúdica del mimo, intervenía
un policía de tránsito. La gente acababa apla u-
diendo, a la vista de todos, la acción del policía
que imponía la multa. Así, la represión policial
era la última medida de una secuencia pedagógi-
camente ordenada y, gracias a la clara lectura de
la situación y al respaldo social de la sanción, el
efecto pedagógico se reforzaba. A partir de julio
de 1995 y durante tres meses, 400 mimos jóve-
nes con la cara pintada y vestidos de negro ins-
truyeron a los bogotanos —sin palabras y sin
gritos— sobre cómo respetar las convenciones
del tránsito peatonal y vehicular (no arrojar basu-
ra a la calle, ayudar a los ancianos a cruzar, res-
petar los semáforos y las cebras); utilizaron la
vergüenza como arma educativa a fin de que los
mismos ciudadanos se convirtieran en jueces de
los infractores. Posteriormente los mimos se
desplazaron a las 19 localidades urbanas de la
ciudad.
Intersecciones: se realizó una campaña educa-
tiva en cruces de alto flujo vehicular para lograr
que los conductores aprendieran a detenerse
antes de los cruces peatonales (cebras) y que los
peatones aprendieran a cruzar sólo por los sitios
demarcados. En la campaña participaron mimos,
agentes de policía, policías cívicos de tránsito,
policías auxiliares bachilleres y policías virtua-
les10.
Paraderos: mediante programas educativos
(demarcación de la señal de paradero en el sue-
lo, señales móviles de “mal parados” para evi-
denciar el incumplimiento de la norma) se buscó
habituar a las personas y a los conductores a
subir y bajar del autobús en los sitios demarca-
dos.
Cebras: se realizó una campaña educativa para
lograr que los peatones aprendieran a cruzar sólo
por los sitios demarcados en las esquinas y que
los conductores se detuvieran antes de estos si-
tios. En la campaña participaron mimos, con-
ductores voluntarios de vehículos, policías auxi-
liares bachilleres y estudia ntes.
Algunos resultados: la campaña educativa se
realizó en 482 intersecciones viales y tuvo la
participación de 425 personas (entre mimos,
10
Biombos colocados en sitios estratégicos de las vías tenían
pintados policías en las dos caras exteriores y pequeñas
ventanas que servían de punto de mira hacia las vías. Resul-
taba difícil verificar si detrás estaba o no un policía.
agentes de policía, etc.). Se demarcaron 364 in-
tersecciones en la ciudad. El buen resultado de
los paraderos se vio especialmente en la calle 80,
una de las vías de mayor densidad y congestión
de la ciudad. El número de pasajeros que respe-
taban los paraderos subió de 26,2% en 1995 a
38% en 1996; y entre febrero y mayo de 1997,
43% de las busetas los respetaban. El programa
para inculcar el respeto a las cebras fue uno de
los que dio mejores resultados; los mismos ciu-
dadanos empezaron a ejercer un gran control
social sobre los infractores. En 1996, el 76,46%
de los conductores y el 72,25% de los peatones
respetaban la cebra. Lo que distinguió a estas
campañas fue su concepción lúdica y no represi-
va en la promoción del cumplimiento de las nor-
mas de tránsito.
Acción: creación del
Boletín de Violencia y Delincuencia
Cambios deseados: institucionalización de la
información sobre seguridad.
Antecedentes: tres instituciones diferentes
emitían información importante sobre asuntos
relacionados con la seguridad. Había discrepan-
cias y grandes incoherencias entre la informa-
ción procedente de esas tres fuentes. La alcaldía
de Rodrigo Guerrero (1992-1994) en Cali, otra
importante ciudad capital, había demostrado que
un tratamiento epidemiológico de la violencia
requiere información fidedigna y desagregada
por zonas geográficas.
Descripción: varias instituciones estudiaron los
criterios para la recolección de datos sobre
muertes violentas en Bogotá y acordaron crear
el Boletín de Violencia y Delincuencia, de cir-
culación mensual. Este boletín permitiría hacer
un seguimiento de los principales delitos y su
evolución en cada una de las 20 localidades del
Distrito Capital, así como desagregar la informa-
ción por barrios. Sirvió de base para los análisis,
las evaluaciones y las decisiones importantes del
Consejo de Seguridad de la ciudad y de los co-
mandantes de la policía en sus reuniones rutina-
rias.
Acción: “Ley zanahoria”
Cambios deseados: reducción de las muertes
violentas ocasionadas o facilitadas por el abuso
del alcohol.
Antecedentes: se observa una estrecha rela-
ción entre el consumo de alcohol, especialmente
los fines de semana, y un gran número de muer-
tes violentas y accidentes de tránsito. En 1995, el
49% de los muertos en accidentes de tránsito, el
33% de los homicidios con armas de fuego, el
49% de los homicidios con armas cortopunzan-
tes, el 35% de los suicidios y el 10% de las
muertes accidentales mostraron una asociación
con concentraciones de alcohol elevadas en la
sangre de las víctimas.
Descripción: se impuso el cierre a la 1.00 de la
madrugada de los estancos y establecimientos
nocturnos de diversión que expendían licor. Esta
medida se apoyó con otras que buscaban fo-
mentar regulación cultural, autorregulación y
sanción. Las propuestas televisivas “Entregue las
llaves” y “El conductor elegido” ayudaron a for-
talecer la regulación ejercida por los ciudadanos.
Se mejoraron también el control en las vías en
horas nocturnas y la aplicación de sanciones a
los conductores embriagados. Se creó el pro-
grama piloto de educación “Saber antes de be-
ber, uso responsable del alcohol” para mostrar
las diversas consecuencias que acarrea el con-
sumo de bebidas alcohólicas, desde sus efectos
bioquímicos, hasta los efectos sobre el ambiente
y el grupo que bebe con el consumidor. Este
programa se presentó a 3.500 estudiantes de
secundaria de los grados 10 y 11 y a 150 docen-
tes orientadores.
Algunos resultados: en 1995, los homicidios
con concentraciones detectables de alcohol en la
sangre se redujeron en 9,5%. Las muertes en
accidentes de tránsito en que alguna de las per-
sonas involucradas estaba embriagada disminu-
yeron 24,2%. En la Navidad de 1996 los homic i-
dios bajaron en 26,7%. Y en 1997, en compara-
ción con 1996, se redujeron en 15% los homic i-
dios comunes y en 13% las muertes en acciden-
tes de tránsito.
Acción: prohibición de la pólvora
Cambios deseados: reducción del número de
niños quemados o muertos como resultado del
uso de la pólvora.
Antecedentes: en la Navidad de 1994, cinco
niños menores de 14 años murieron y 127 sufrie-
ron quemaduras como consecuencia del uso de
la pólvora.
Descripción: en la Navidad de 1995 se restrin-
gió el uso de la pólvora a personas adultas y
unos pocos lugares. Desde el Gobierno local se
emitió la advertencia de que se prohibiría por
completo el uso de la pólvora tan pronto se noti-
ficara el primer caso de un niño quemado en la
ciudad. Y el siniestro ocurrió. Hubo sanción pe-
dagógica y se impusieron trabajos cívicos a los
padres que permitieron que sus hijos jugaran con
pólvora. En la ciudad había una abundante pro-
ducción ilegal de pólvora y periódicamente se
presentaban graves accidentes y tragedias. La
venta se autorizaba a todos los fabricantes y dis-
tribuidores, pero durante períodos muy limitados
y en sitios definidos por el gobierno del Distrito
Capital.
Algunos resultados: en la Navidad de 1995, la
pólvora no ocasionó la muerte de ningún niño y el
número de niños heridos bajó de 127 (en 1994) a
46. En la Navidad de 1996 tampoco hubo niños
muertos y los heridos fueron 41. La interlocución
del gobierno del Distrito con los fabricantes y
vendedores de pólvora y con sus voceros institu-
cionales y abogados, desempeñó un papel crucial
en la adaptación a la prohibición del uso de la
pólvora y en el manejo de sus consecuencias
para los fabricantes.
Acción: Plan de desarme
Cambios deseados: reducción del riesgo, de-
salentando las acciones de justicia por mano pro-
pia y promoviendo la confianza entre desconoci-
dos.
Antecedentes: el gobierno anterior del Distrito
Capital había logrado restringir el porte de armas
los fines de semana, lo cual había disminuido el
índice de homicidios. Pero en vista de que la tasa
de homicidios seguía siendo exageradamente
alta, convenía intentar reducirla aún más.
Descripción: en 1996 se restringió el porte de
armas y se reforzaron las medidas de control. Al
final del período del gobierno, en el segundo se-
mestre de 1997, se prohibió el porte.
Algunos resultados: los homicidios comunes
mensuales se redujeron de 397 en 1995 a 291 en
1996. Después de la prohibición, las cifras fueron
más contundentes: en comparación con los mis-
mos meses del año anterior, se redujeron 30% en
septiembre, 23% en octubre y 26% en novie m-
bre.
Acción: desarme voluntario
Cambios deseados: reducir el riesgo de dar
muerte a otros en momentos de ira o por descui-
do. Identificar y controlar, con el compromiso de
los propios ciudadanos, lo que los epidemiólogos
llaman “factores de riesgo”.
Antecedentes: en 1995 y 1996, 74 y 73%, res-
pectivamente, de los homicidios notificados en
Bogotá se cometieron con armas de fuego de
tenencia o porte legal o ilegal. En los Estados
Unidos de América, país tradicionalmente liberal
frente al porte de armas, se realizó una investi-
gación para examinar la adquisición de armas
con la intención de mejorar las posibilidades de
defensa personal. Según sus resultados, la pro-
babilidad de provocar la muerte debido al uso
accidental o imprevisto de las armas es 42 veces
superior a la probabilidad de hacerlo en cumpli-
miento de la función defensiva para la cual se
adquirió el arma.
Descripción: con el lema “Que las armas des-
cansen en paz en esta Navidad” se realizó una
campaña, apoyada por los medios masivos de
comunicación, para que los ciudadanos entrega-
ran voluntariamente las armas y municiones que
poseían. Se recibieron armas, municiones y ex-
plosivos convencionales y no convencionales de
muy diversas clases, entre ellos granadas de ma-
no. Con la ayuda muy importante de la empresa
privada y de embajadas de países que se unieron
a la campaña, se estimuló la entrega de las ar-
mas, municiones y explosivos con el incentivo de
cambiarlos por bonos para adquirir regalos de
Navidad. Algunas personas no pidieron nada a
cambio de la entrega de las armas, municiones o
explosivos.
Algunos resultados: con las 2.538 armas en-
tregadas por la ciudadanía se hizo una fundición
y se produjeron cucharitas para alimentación
infantil. Las cucharitas, montadas sobre bases
fundidas del mismo metal, llevan la leyenda
“ARMA FUI”. El conjunto de cuchara y base vie-
ne en un bonito estuche de madera y acrílico
para residencias y oficinas. Los homicidios co-
munes bajaron de 397 en diciembre de 1995 a
291 en diciembre de 1996. En el segundo se-
mestre de 1997, después de la prohibición total
del porte de armas, los homicidios comunes baja-
ron 30% en septiembre, 23% en octubre y 26%
en noviembre, en comparación con los mismos
meses en 1996.
Acción: jornadas de
“vacunación contra la violencia”
Cambios deseados: permitir el desahogo y la
manifestación de ira, tristeza y frustración por
malos tratos sufridos en la infancia o en otras
épocas de la vida. Aumentar la sensibilidad de la
sociedad en general. Ampliar la oferta de aten-
ción institucional.
Descripción: la llamada “vacunación” contra la
violencia consistía en un rito breve, asistido por
un psiquiatra o un psicólogo preparado especia l-
mente para ese fin, donde personas deseosas de
“vacunarse” contra la violencia rememoraban la
agresión sufrida y descargaban su sufrimiento
mediante una descarga verbal o física contra un
muñeco cuya cara tenía dibujados los rasgos del
agresor. Durante la primera jornada se habilitó
una línea telefónica especial. Una grabación in-
vitaba a quien llamaba a recordar a la persona
que más le había agredido y a expresar qué le
diría a esa persona si se encontrara con ella.
Llamaron más de 400 personas. En las dos jor-
nadas participaron 45.000 personas y a la hora
en que terminaron las jornadas en algunos luga-
res, se vieron largas filas de personas que espe-
raban para participar. Se cree que el éxito de
esta iniciativa guardó relación con el anterior
establecimiento de una asociación de lucha con-
tra el maltrato infantil. Dicha asociación había
impulsado la formación de una red pública y pri-
vada de ciudadanos sensibilizados, especialistas y
funcionarios que compartían la convicción de que
el maltrato de niñas y niños es una grave mani-
festación de violencia y un factor clave de su
reproducción y persistencia.
Algunos resultados: en ambas jornadas las
personas tuvieron la oportunidad de desahogarse
y de manifestar su ira y su dolor por el daño que
otros les habían infligido en su infancia o en otra
época de la vida. Las jornadas llamaron la aten-
ción del Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia (UNICEF ) y de la Sociedad Internacional
para la Prevención del Abuso y la Negligencia
hacia los Niños. Estas jornadas también tuvieron
otros efectos. Por ejemplo, generaron una mayor
integración entre instituciones que atienden a las
víctimas de maltrato infantil y facilitaron un gran
conocimiento de la oferta institucional de esta
clase de servicios sociales. De hecho, de un se-
mestre a otro la demanda de atención institucio-
nal aumentó a más del doble. Si se acepta la te-
sis de que actualmente los mayores obstáculos a
la lucha por el buen trato a la población infantil
son la dispersión de la oferta institucional y la
dificultad para coordinar iniciativas instituciona-
les, las jornadas habrán aportado un valor agre-
gado que no se había previsto inicialmente. Unas
veces promovida por gobiernos locales y otras
veces por la sociedad civil, la “vacunación” con-
tra la violencia ha sido replicada, por lo general
con adaptaciones, en varios departamentos y
municipios del país.
Acción: policías formadores de ciudadanos
Cambios deseados: contribuir a la formación
profesional de los agentes de la policía, procu-
rando con ello mejorar la relación entre la institu-
ción policial y los ciudadanos.
Antecedentes: este autor, como candidato a la
alcaldía, había adquirido el compromiso público
de mejorar la formación de la policía.
Descripción: se inscribió a 4.750 policías en
cursos de formación y capacitación de un mes
de duración, impartidos por dos universidades
privadas. La formación abarcó temas como la
mediación y la conciliación en los conflictos, los
derechos fundamentales del ciudadano, el estado
social de derecho, la gestión y el desarrollo local,
la ley de la policía, los códigos policíacos y el
programa de desarrollo “Formar Ciudad”.
Algunos resultados: los policías participantes
valoraron mucho los aspectos de la comunic a-
ción y expresión creativa. También reconocieron
la gran importancia de la realización de algunos
“Semilleros de convivencia”,11 con situaciones
simuladas (transgresores, autoridades, ciudada-
nos afectados por la transgresión) en que cada
11
Fueron reuniones encaminadas a facilitar la participación
en la resolución de problemas de convivencia muy específi-
cos. Buscaban ser instancias de identificación, conceptuali-
zación, análisis y compromiso social y gubernamental con
comportamientos y actitudes que ayudaban a acercar al
gobierno local a la sociedad y también fomentaban la com-
presión de las necesidades de unos y otros. Contribuyeron a
preparar el proyecto de "Carta de civilidad" que debía re-
emplazar el código policíaco vigente.
grupo planteaba argumentos para defender su
posición.
Acción: jornadas “Re” (conciliación)
y solución pacífica de conflictos.
Cambios deseados: uso del diálogo y de algu-
nos recursos metodológicos para promover la
resolución pacífica de los conflictos interperso-
nales.
Descripción: estas fueron jornadas durante las
cuales, mediante procesos y procedimientos ba-
sados en el diálogo, se enseñó a las personas a
resolver ciertos conflictos que no suelen conside-
rarse fáciles de resolver de forma pacífica. Se
pedía a las personas que invitaran a alguien con
quien tuvieran un conflicto, disputa o desavenen-
cia y que le propusieran el camino más corto
para resolverlo: el diálogo. Se definieron nueve
puntos de la ciudad donde se enseñaba a resol-
ver disputas. En ellos, comisarios de familia y
personal de los centros de conciliación daban a
conocer, sobre la base de un concepto unificado,
técnicas y habilidades para resolver conflictos y
proporcionaban información sobre instituciones
que prestan asesoramiento en estos campos.
También se trabajó en otras iniciativas orientadas
a resolver conflictos, siendo ejemplos de ellas las
48 emisiones del programa radial “Por las bue-
nas” y la distribución de las cartillas “Caja de
herramientas”, diseñadas para eso.
Acción: “Carta de civilidad”
y “Semilleros de convivencia”
Cambios deseados: una mayor conciencia so-
cial acerca de las reglas de convivencia y la im-
portancia de cumplirlas, y una reforma del código
de policía de Bogotá.
Descripción: se invitó a la ciudadanía a partic i-
par en sesiones de trabajo sobre problemas es-
pecíficos, a fin de que elaboraran su propia
“Carta de civilidad” como alternativa a la refor-
ma del código de policía. A esas sesiones se les
denominó “Semilleros de convivencia”. Para ca-
da problema (por ejemplo, el uso de transporte
de tracción animal en la ciudad) se invitaba a las
personas comúnmente involucradas o directa-
mente afectadas y a las autoridades que debían o
podían intervenir. De esa manera se buscaba la
presencia de infractores y se organizaba un in-
tercambio de papeles entre los infractores, las
autoridades y los ciudadanos afectados. El pro-
ceso duró 2 años y produjo multitud de iniciativas
que luego fueron organizadas y presentadas al
Consejo de Bogotá como una nueva “Carta de
civilidad”, destinada a reemplazar el código de
policía. El Consejo de la ciudad archivó el pro-
yecto[REB1].
Algunos resultados: cerca de 18.000 personas
participaron en 16 semilleros de cobertura distri-
tal, 181 semilleros locales y 29 semilleros que
atendieron problemas coyunturales o que se die-
ron de manera espontánea, fuera de la organiza-
ción gubernamental. Al cabo de los dos años se
habían recogido cerca de 30.000 iniciativas que
fueron organizadas por una comisión redactora.
Fue interesante observar que, pese a que los in-
fractores representaban escasamente un tercio
de los asistentes, con el intercambio de papeles
casi siempre surgían más argumentos en defensa
de la transgresión que del cumplimiento de la
norma. El Consejo de Bogotá archivó el proyecto
argumentando que el Congreso nacional debía
aprobar primero la ley de reforma del código
nacional de policía. El gobierno distrital distribuyó
entre la ciudadanía 1.300.000 ejemplares de un
resumen del proyecto “Carta de civilidad”.
Acción: interrupción de las relaciones
clientelistas entre el gobierno y el Consejo
Cambios deseados: reemplazar con una pla-
neación participativa transparente los procesos
tradicionales de búsqueda de soluciones; eviden-
ciar que las soluciones de los problemas pueden
ser tratadas de una manera no arbitraria y no
particularista 12.
12
“Particularista” es aquél que es partidario del particula-
rismo, que debe entenderse como “la preferencia excesiva
que se da al interés particular sobre el general”. Diccionario
Antecedentes: Colombia posee una amplia
literatura sobre el clientelismo. El concepto sub-
raya el uso de recursos públicos para realizar
favores privados como un elemento clave para la
reproducción de las relaciones políticas. La
Constitución de 1991 permitió expedir un nuevo
Estatuto orgánico para la Ciudad de Santa Fe de
Bogotá 13, que puso fin a la coadministración que
se daba entre el gobierno y el Consejo distrital.
En particular, excluyó a los concejales de la ciu-
dad de toda participación en juntas directivas de
las empresas e instituciones del Distrito y en
procesos de contratación (¡antes existía una
Junta de contratos!). El nuevo estatuto delimita
claramente las competencias.
Descripción: desde el discurso pronunciado por
el alcalde el día en que ganó las elecciones, se
plantearon reglas de juego para la relación entre
el gobierno y el Consejo: cada uno debía cumplir
con sus funciones sin entorpecer o invadir las
competencias del otro. Se propuso y se logró
basar la relación únicamente en el respeto de los
argumentos de las respectivas funciones. Se im-
puso una regla muy sencilla: cada vez que pedía
una cita un concejal, un congresista o cualquier
otra entidad, se le pedía que informara con preci-
sión el objetivo de la cita, para la cual se con-
certaba una duración razonable para tratar el
tema acordado. Apenas la conversación se salía
del tema, el interlocutor era convidado muy co-
medidamente a solicitar una nueva entrevista y a
indicar el tema previamente para facilitar una
respuesta preparada e ilustrada. Las intrigas po-
líticas no formaban parte de ninguna agenda.
Con la mesa directiva del Consejo se concertó e
hizo pública una “agenda legislativa” cuyo objeti-
vo fue darles prioridad a los temas y proyectos
que era importante debatir.
Algunos resultados. La implementación en
todo el país de la carrera administrativa, más la
expansión de sus alcances por jurisprudencia de
de la Real Academia Española, 21.a edición. Espasa Calpe,
1992.
13
Decreto-Ley 1421 de 1993.
las Cortes, contribuyeron a superar esta mani-
festación del clientelismo. Esta superación, aun-
que constituye un logro relevante, no necesaria-
mente está llamada a perdurar, puesto que futu-
ros alcaldes pueden preferir, con distintos grados
y tácticas políticas, regresar a las prácticas anti-
guas. Algunos resultados: se interrumpieron las
relaciones clientelistas tradicionales. No hubo
ninguna clase de concertación a la hora de otor-
gar los cargos directivos ni otros cargos, ni tam-
poco al establecer contratos. Esto se tradujo en
un uso más legal y eficiente de los recursos pú-
blicos. Se respetó la división del trabajo entre el
gobierno y el Consejo. En particular, las objecio-
nes a los acuerdos distritales —que no eran con-
venientes o que eran ilegales14—,se distinguieron
nítidamente y ambos exámenes se asumieron
independientemente y con rigor. Comenzó a
educarse a la ciudadanía sobre las diferencias
entre las competencias del gobierno y del Con-
sejo. Se consolidó la carrera administrativa para
los funcionarios, con lo cual se eliminó la posibili-
dad de que obraran por conveniencia o por ra-
zones políticas. Al final, varios concejales mani-
festaron su agrado porque el nuevo esquema les
permitía votar a favor o en contra de los actos
legislativos según su conciencia y no en función
de las otrora consuetudinarias negociaciones po-
líticas.
Acción: paros y amenazas de paro
Cambios deseados: destruir o debilitar la lógica
de chantajear al gobierno y aumentar la confia n-
za en procesos más institucionalizados de con-
certación o planeación.
Antecedentes: la ciudad había sufrido invete-
rados episodios en los que sectores populares
locales o sectores dependientes de tarifas fijadas
por la alcaldía, como los transportadores, usaban
el paro y la amenaza de paro para lograr sus
propósitos.
14
El estatuto de la ciudad contempla entre las competencias
del alcalde la de objetar los acuerdos del Consejo por incon-
venientes o ilegales.
Descripción: se manejaron los conflictos con
los transportadores15; con los sindicatos que re-
presentaban a empleados o trabajadores en peli-
gro de ser licenciados por reestructuraciones o
por cambios de funciones; con líderes de movi-
mientos o huelgas locales, o con grupos afecta-
dos por decisiones del gobierno local, como los
comerciantes de pólvora. Se intercambiaban
planteamientos y argumentos, preferiblemente
antes del paso a la acción. Muchas veces se in-
citó a quien profería una amenaza a cumplirla
inmediatamente. Un caso que ilustra, de manera
elocuente, las limitaciones de este modelo fue la
manifestación de comerciantes de pólvora frente
de la alcaldía por espacio de dos horas: ¡pusieron
a sus propios niños a lanzar pólvora! Se insistió
una y otra vez en los efectos pedagógicos adver-
sos de hacer concesiones bajo presión y en el
deber de la alcaldía de poner los interese gene-
rales o de las minorías en condiciones de parti-
cular desventaja, por encima de los intereses
particulares. La existencia del “Plan de gobie r-
no” y su ratificación popular mediante su ele c-
ción, fue un instrumento muy útil para muchas de
las discusiones. Al desestimular las presiones y
fortalecer la planeación local, se impidió la for-
mación de una doble agenda de obligaciones, que
normalmente habría abarcado la de los planes de
desarrollo y la asociada con los paros.
Algunos resultados: reglas más claras e insti-
tucionalizadas. Un “saber a qué atenerse” mu-
cho más claro, basado en un intercambio de ar-
gumentos y una conciliación oportuna. Algunos
sectores aceptaron la transformación de sus
“pliegos de peticiones” en “paquetes de proyec-
tos”.
Acción: concertar para
planear con participación
Cambios deseados: promover la participación
ciudadana en la planeación de la inversión públi-
ca, mediante la discusión abierta.
15
Empresarios ligados a autobuses de modelos relativamente
recientes, conductores y propietarios de autobuses viejos, y
taxistas.

Antecedentes: existía un esbozo de planeación
local centrado en lo ambiental16. Corposur, una
organización no gubernamental (ONG) impulsada
por el sector privado y orientada a dar apoyo
técnico a procesos de descentralización, había
desarrollado actividades preparatorias para la
planeación local en Ciudad Bolívar, una de las
localidades más necesitadas y en el pasado más
conflictivas del Distrito Capital.
Descripción: esta descripción se referirá a dos
aspectos: la planeación local y las obras con sal-
do pedagógico.
Planeación local: se invitó a los ciudadanos de
las 20 localidades del Distrito Capital a participar
activamente en la elaboración de cada “Plan de
desarrollo local”. En la reunión inicial de pre-
sentación del proceso —que duró unas tres se-
manas—, los ciudadanos recibieron una tarjeta y
una moneda plástica17. En la tarjeta debían es-
cribir una idea acerca de una necesidad o un
proyecto que consideraban prioritario para su
localidad. De inmediato debían colocar la tarjeta
y su moneda en una de las seis urnas transpa-
rentes que representaban las seis prioridades del
Plan de Desarrollo “Formar Ciudad”. Los ciuda-
danos tenían la opción de depositar la tarjeta en
una urna y la moneda en otra si querían indicar
que presentaban una propuesta, pero que prefe-
rían que se invirtieran los recursos en otra.
Cuando todos los asistentes habían votado, se les
invitaba a participar en el escrutinio de los votos
y los resultados se hacían públicos inmediata-
mente. De esta manera, todos los presentes co-
nocían el resultado de la votación, ya que el es-
crutinio les daba una clara indicación de la m i -
portancia relativa de las prioridades. Cuando
faltaban monedas (casi siempre sucedió) se soli-
citaba su devolución. Cuando más de la mitad de
las monedas faltantes habían sido devueltas, se
16
Se trata de las Agendas ambientales locales de 1994, he-
chas por el Departamento Administrativo del Medio Am-
biente, una de las entidades de la Alcaldía.
17
Monedas con la leyenda "Recursos públicos, recursos
sagrados".
iniciaba la clausura de la reunión con los himnos
de la ciudad y de la nación. En la reunión, y por
otros medios de comunicación, la comunidad
quedaba en conocimiento del cronograma que se
seguiría para aceptar los proyectos propuestos y
atribuirles prioridad en reuniones abiertas al pú-
blico. En los días siguientes, equipos de trabajo
transformaban las ideas en esbozos de proyectos
de inversión que serían clasificados en seis gru-
pos, dándosele a cada grupo una prioridad, para
luego cortar las seis listas a manera de ajustar el
costo total al presupuesto de inversión asignado a
la localidad. En cada localidad y en reuniones
que debían ser públicas y que en general lo fue-
ron, un Comité técnico18 preseleccionó los pro-
yectos de acuerdo con las prioridades del Plan
“Formar Ciudad”. Para darles prioridad a las
inversiones, tuvieron en cuenta el Indice de Ne-
cesidades Básicas Insatisfechas (NBI), las obras
inconclusas y otros criterios, como la población
beneficiada.
Obras con “saldo pedagógico”: los integran-
tes de las Juntas de Acción Comunal19 recibieron
capacitación en contratación y planeación;
mientras tanto, adelantaban un proyecto que de-
bía reflejar el reconocimiento de las necesidades
de sus barrios. El proyecto debía ser de beneficio
para la comunidad. Al final de la capacitación,
los proyectos concursaron para la financiación
del grupo de proyectos elegido.
Algunos resultados: se reguló la elaboración
de los borradores de los planes de desarrollo lo-
cales y se adoptó una metodología para clasificar
los proyectos de inversión presentados por las
comunidades o sus organizaciones dentro de las
seis prioridades del Plan “Formar Ciudad”. Se
tuvieron en cuenta los incentivos de refuerzo
financiero de la administración central para las
18
Presidido por cada alcalde local, lo integraba además la
Comisión del Plan de Desarrollo de la correspondiente Junta
Administradora Local y un delegado del Departamento
Administrativo de Planeación del Distrito Capital.
19
Es la forma de organización popular más importante en
los barrios. Las juntas están institucionalizadas y desempe-
ñan un papel clave en relación con los procesos de legaliza-
ción urbanística y el acceso a servicios básicos.
localidades que acentuaran alguna o algunas de
las prioridades. Los proyectos se clasificaron
según la terminología del Plan y dentro de cada
una de las seis prioridades. Las Juntas Adminis-
tradoras Locales, que tenían competencia para
aprobar los planes, se apartaron poco del borra-
dor elaborado participativamente y valoraron
muy positivamente el apoyo técnico dado por la
Alcaldía Mayor en materia de formulación de
proyectos 20. Se capacitó a 400 líderes; se cons-
truyeron obras (incluida su planeación, la con-
tratación y el manejo de los recursos) en más de
190 barrios. Fue un proceso —hoy bien recono-
cido— para la construcción de una “cultura de la
planeación”. A mediados de 1998 se realizó el
concurso cívico “Iniciativas por una Bogotá me-
jor”, convocado por la Fundación Corona y la
Casa Editorial El Tiempo. Este concurso produjo
el siguiente reconocimiento: “...la comunidad está
utilizando las herramientas que da el Estado en
su beneficio... El programa 'Obras con saldo pe-
dagógico' del Departamento de Acción Comunal
del Distrito ha sido importante en todos los pro-
cesos. A través de él, la comunidad aprendió a
formular proyectos, ejecutarlos, velar por su
cumplimiento, medir lo prioritario y contratar con
el Distrito” 21.
20
La ONG Corposur realizó un trabajo de acompañamiento
altamente valorado por las localidades y por el gobierno
distrital: desde ayudar a construir listas de proyectos hasta
facilitar la comunicación a la comunidad o el seguimiento de
los cambios entre el borrador y el plan aprobado por la JAL.
Permitió detectar que en prácticamente todos los comités
técnicos se concedió gran valor a la intervención del funcio-
nario del Departamento Administrativo de Planeación Dis-
trital, otra de las entidades de la Alcaldía Mayor.
21
Periódico El Tiempo, 6 de agosto de 1998.
Acción: eventos culturales
en el espacio público
Cambios deseados: promover “el goce za-
nahorio” y el regreso al espacio público del par-
que.
Descripción: “Rock al parque”: así se denomi-
naron los festivales musicales de rock al aire
libre. Las agrupaciones participantes se eligieron
tras una gran convocatoria. Con la denominación
“Jazz al parque” se convocó a todos los grupos
de jóvenes dedicados a esta música para que
participaran en eventos musicales con ese nom-
bre. “Rap a la torta”22 fue la denominación que
se utilizó para poner en marcha políticas sobre
tolerancia y convivencia a través de la música
rap. Se abrió concurso en todas las localidades y
se seleccionaron 23 de los 63 grupos aspirantes.
Participaron grupos de la policía, junto con niños
de una región lejana del país (Urabá) y de Fran-
cia. “Rap and roll”: estos espectáculos musicales
tuvieron como propósito lograr la tolerancia y
convivencia entre dos géneros musicales que a
ojos de los jóvenes eran incompatibles. En la
temporada navideña (16 al 23 de diciembre) se
realizaron las “Noches de paz” y las “Noches de
rap and roll”, en las que se rezaba la novena de
aguinaldos y luego se presentaban los distintos
grupos musicales. “Septimazos”: fueron activida-
des promovidas para revitalizar el centro de la
ciudad, promover el comercio en la Calle Real, y
generar alternativas para el uso de la ciudad y
del espacio público. Se cerraba la principal vía de
la ciudad, la carrera 7ª, desde la Avenida Jimé-
nez hasta la Calle 24 y se montaban tarimas para
presentar distintos espectáculos. “Música en los
templos”: fueron conciertos que buscaron contri-
buir a asociar los templos con la música, dentro
de una perspectiva cultural, social y pedagógica
que incluyó en las iglesias recitales de coros a los
que se invitaba a toda la comunidad. Además de
las iglesias católicas, participaron también las
iglesias presbiteriana, luterana, anglicana y orto-
22
Evocando el nombre “La Media Torta”, un escenario muy
conocido de la ciudad, donde se presentan espectáculos
públicos gratuitos.
doxa. “Cinema al espacio público”: fueron pro- que abarcaron desde mensajes telefónicos 23
yecciones audiovisuales sobre la memoria arqui- hasta sanciones contra el despilfarrador. Se pro-
tectónica de Santa Fe de Bogotá. pusieron cuatro medidas para el ahorro: 1) al
lavar la ropa, utilizar la menor cantidad de agua
Algunos resultados: en 1995, más de 100 ban- posible. 2) En la ducha, poner el chorro a la mi-
das se inscribieron en “Rock al parque”; la asis- tad durante la mitad del tiempo. 3) En el sanita-
tencia en los dos días de concierto fue de 50.000 rio, descargar sólo cuando fuese necesario. 4)
jóvenes. En 1996, 120.000 jóvenes escucharon En el lavaplatos, cerrar la llave mientras se enja-
250 bandas; en 1997, 210.000 personas escucha- bona. También se creó un grupo de “Acuacívi-
ron 82 bandas nacionales y 9 internacionales y cos” compuesto de 4.000 niños y jóvenes que
“Rock al parque” montó espectáculos que en ponían en práctica estas medidas.
conjunto fueron reconocidos por algunos de los
participantes como el festival de música rock
más importante de América Latina. A la versión
inicial de 1995 de “Jazz al parque” fueron 15.000
personas y en 1997 la asistencia se duplicó. A
“Rap and Roll” asistieron cerca de 3.000 perso-
nas en cada noche de novena navideña, excep-
tuando la del 24. Se realizaron 10 “septimazos”
en los dos años de ejecución del proyecto. “Mú-
sica en los templos” consistió en 91 conciertos
en el segundo semestre de 1996, con buena par-
ticipación; en 1997, abarcó 250 conciertos en 147
parroquias (80% en barrios populares) y asistie-
ron más de 70.000 personas. Se inició una labor
pedagógica permanente en el área coral en 21
parroquias.

Acción: ahorro de agua

Cambio deseado: mayor conciencia de las re-

glas de convivencia y de la importancia de cum-
plirlas.

Antecedentes: en 1997 hubo dos graves de-

rrumbes en los gigantescos túneles que conducen
el agua a la ciudad, lo cual hacía inminente un
riguroso racionamiento de agua si no se tomaban
medidas de ahorro eficaces.

Descripción: ante la inminencia de un gran ra-

cionamiento debido a daños en los túneles de
Chingaza, el gobierno propuso una campaña de
ahorro de agua voluntario mediante estrategias
23
Por primera vez en la historia de Santa Fe de Bogotá, se
usaron las líneas telefónicas para transmitir mensajes de
cultura ciudadana. Cuando se llamaba de una línea telefónica
a otra dentro de la ciudad y la línea sonaba ocupada, antes
del tono de ocupado la central telefónica emitía un breve
mensaje grabado llamando la atención a la escasez de agua y
a la necesidad de ahorrarla.
Con las personas que no las observaban se reali-
zaron talleres para incentivar la autorregulación.
Algunos resultados: la campaña “Ahorro de
agua” permitió superar la emergencia, que duró
varios meses, sin racionamiento. Durante cerca
de 20 semanas se logró un ahorro de agua de
8% a 12%. Desde la emergencia, el ahorro se ha
mantenido en el 5%.
 Conclusiones

Los mensajes básicos chas nociones o preceptos en su generalidad.

Varias acciones contribuyeron con frecuencia a
Cada una de las acciones descritas tuvo, además un mismo resultado (por ejemplo, a reducir la
de resultados específicos, un “saldo pedagógico” tasa de homicidios) o a transmitir un mensaje de
más general al contribuir a desarrollar y presen- “cultura ciudadana” similar. Una acción como el
tar socialmente ideas básicas de cultura ciudada- desarme voluntario suele tener, mediante el
na (cuadro 2). Las acciones se reforzaron mu- ejemplo, una eficacia comunicativa mucho mayor
tuamente, portando un mensaje similar o el mis- que la que tendría una incitación a obrar de
mo mensaje expresado con ejemplos distintos. cierta manera.
Como sucede en la pedagogía más clásica, pre-
sentar ejemplos muy distintos que ilustran una La unidad de todo el proceso, lograda en torno al
misma noción o precepto ayuda a entender di- concepto de autorregulación —idea central de
Cuadro 2. Acciones y mensajes básicos de Cultura Ciudadana.
Santa Fe de Bogotá, Colombia, 1995-1997

Acción Mensaje básico

Tarjetas ciudadanas Control social interpersonal posible y deseable
Mimos y cebras (convivencia de conducto- Regulación interpersonal pacífica y aceptada. Forma nueva de intervención de
res y peatones) la autoridad centrada en la educación, la comunicación y la señalización.
“Ley zanahoria” Los límites de lo permitido pueden modificarse cuando hay una justificación.
Prohibición de la pólvora La vida e integridad de los niños priman sobre las costumbres o los derechos.
Plan de desarme Un ciudadano no debe tomar la justicia en sus manos ni ser un peligro para otro
ciudadano. Se fomentó la confianza entre desconocidos.
Desarme voluntario Renuncia unilateral al uso de la fuerza. Mensaje eficaz de minorías que aceptan
ponerse un límite y confían en los procesos y las instituciones.
Jornadas de vacunación contra la violencia Acción preventiva frente al vínculo entre la violencia en el hogar y en la socie-
dad. Visión de una parte de la violencia como problema de salud que víctimas y
posibles victimarios previenen conjuntamente.
Policías formadores de ciudadanos Las autoridades también transforman su cultura y su manera de incidir sobre el
comportamiento de los ciudadanos.
Jornada “Re” (conciliación) y solución pací- Para resolver los conflictos de manera pacífica, se pueden adquirir conocimien-
fica de conflictos tos y aprovechar ciertos procedimientos.
Carta de civilidad y semilleros de conviven- La legislación sobre las contravenciones que afectan a la convivencia ciudadana
cia debería ser modificada con la participación de infractores, ciudadanos afectados
y las autoridades.
Interrupción de la relación clientelista entre Respeto a la división de competencias y a la independencia de poderes. Ni
gobierno-Consejo puestos ni contratos para sobornar al órgano legislativo de la ciudad. Soluciones
sin manejo particularista. La igualdad de trato y de oportunidades configuran la
identidad ciudadana.
Atención de paros y amenazas de paro Tomar en serio al interlocutor y examinar objetivamente los problemas permi-
ten rechazar la lógica del chantaje.
Concertar para planear con participación Los ciudadanos dan prioridad a una inversión pública en discusiones abiertas:
"recursos públicos, recursos sagrados".
Eventos culturales Las oportunidades de integración cultural facilitan la autorregulación y la tole-
rancia.

21
Cultura Ciudadana— facilitó la legibilidad de las
acciones y permitió que éstas se reforzaran unas
a otras en la proyección del mensaje general
“podemos vivir mejor si nos regulamos mejor”.
Parte del resultado positivo podría deberse a que
todas las acciones, exceptuando tal vez la referi-
da al Consejo, contribuyeron a generar confia n-
za.
Las acciones encaminadas a armonizar la ley, la
moral y la cultura de hecho lo lograron en distinto
grado. El camino recorrido fue especialmente
largo cuando era grande la separación entre uno
y otro sistema regulador. En general, las accio-
nes más fructíferas fueron aquéllas que lograron
un estrecho acercamiento entre la cultura y la
ley donde previamente había un gran distancia-
miento o donde la norma legal establecida pug-
naba con lo acostumbrado. La mayor parte de
las acciones, salvo cuatro, no implicaron un cam-
bio jurídico. Estas cuatro fueron la “ley zanaho-
ria”, la prohibición de la pólvora, el desarme legal
y la planeación participativa. Dos de las acciones
–la eliminación del clientelismo y de la presión
ejercida por paros y amenazas de paro– fueron
facilitadas por cambios legales, relacionados indi-
rectamente con la acción, a favor de la planea-
ción participativa.
En muchos casos, fue muy útil resolver los pro-
blemas de organización y adaptación a las medi-
das encaminadas a hacer cumplir la ley (enfor-
cement) mediante una sostenida comunicación
con las entidades responsables. Se libró una lu-
cha por superar la mera reglamentación o dele-
gación mediante una labor conjunta entre los dis-
tintos niveles jerárquicos a fin de lograr, en deta-
lle y en su totalidad, la puesta en práctica u “ope-
racionalización”. La mayoría de los cambios se
lograron procurando mejorar la norma o su apli-
cación mediante un proceso educativo intenso.
La comunicación entre los ciudadanos y entre
éstos y las autoridades administrativas fue vista
inicialmente desde una doble óptica: la de Ha-
bermas (cada interacción comunicativa teje vín-
culos) y la de Bernstein (cada interacción comu-
nicativa sirve de ocasión para que actúen y se
reproduzcan límites e identidades ligados al orden
de la sociedad). Ambas visiones resultaron perti-
nentes gracias a su carácter complementario.
El proceso tuvo limitaciones, siendo una de ellas
que sólo en unos pocos casos (como el del aho-
rro de agua o el respeto a las cebras en la entra-
da de establecimientos educativos) se logró un
compromiso del sistema educativo. Para las
otras medidas lo hubo, pero no fue firme. Otra
limitación fue la percepción demasiado tardía de
que la moral y la cultura ofrecen no sólo sancio-
nes, sino también grandes compensaciones.
Lo avanzado en relación con los cuatro grandes
objetivos del programa Cultura Ciudadana puede
interpretarse en términos del fortalecimiento y la
armonización de la ley, la moral y la cultura:
1. Aumentar el cumplimiento de normas de
convivencia implicó fortalecer los tres tipos
de regulaciones y restar atención a algu-
nas regulaciones culturales contrarias a
la convivencia (respeto a la vida).
2. Mejorar la capacidad de algunos ciudadanos
para llevar a otros a cumplir pacíficamente
las normas implicó hacer claramente visi-
ble y conscientemente aceptable la regu-
lación cultural (ejemplo más destacado:
tarjetas ciudadanas; resultado más patente:
ahorro de agua).
3. Mejorar la capacidad para concertar solu-
ciones y resolver pacíficamente los conflic-
tos entre ciudadanos implicó reconocer la
base contractual de algunas reglas e in-
culcar confianza en los procedimientos
propuestos por el gobierno (avance más
patente: planeación participativa del gasto lo-
cal).
4. Mejorar la capacidad de comunicación de los
ciudadanos (expresión, interpretación) me-
diante el arte, la cultura, la recreación y el
deporte facilitó la difusión de las razones
de la ley y la mejor comprensión de los
pluralismos cultural y moral; la diversidad
 se hizo pública, así como sus implicaciones
reguladoras: la necesidad de reglas básicas
comunes (avance más patente: muchos con-
flictos tomaron un cauce comunicativo y se
evitaron las negociaciones públicamente ni -
confesables).
Hacer cultural y moralmente válidas las pres-
cripciones legales y combatir la justificación mo-
ral o la aceptación social o cultural de compor-
tamientos ilegales fueron, en síntesis, el eje de la
acción de la Alcaldía de Bogotá en el período de
1995-1997.
Mientras se acuda a compensaciones culturales
y morales y a medios pacíficos, no hay una ba-
rrera esencial que separe a la ciudadanía de la
autoridad. Las acciones necesarias para hacer
cumplir y respetar las reglas podrían recaer so-
bre cualquiera.
Logro cultural básico:
validación de opciones “zanahorias”
La expresión “zanahorio” implica “sano”, aunque
con cierta connotación negativa. Afortunada-
mente, Cultura Ciudadana logró fomentar un uso
intenso del concepto cambiando esa connotación.
Se usaron verdaderas zanahorias, zanahorias
dibujadas y zanahorias tridimensionales en dis-
tintos materiales, algunas donadas por la ciuda-
danía. Se inventaron bebidas sin alcohol con el
nombre de “cocteles zanahorios”. En realidad,
nada de ello fue el resultado de una programa-
ción sistemática, como la que habría hecho una
agencia de publicidad, sino de improvisaciones
divertidas y de muy bajo costo. En este proceso,
uno de los hitos de la comunicación fue —justo
después de expedida la “ley zanahoria”— la re-
partición de zanahorias por todo el equipo de go-
bierno en un concierto de Carlos Vives, el afa-
mado cantante. Había cerca de treinta mil es-
pectadores y se quería lograr que todos cumplie-
ran una regla ciudadana general: tomar de la
bandeja que se le ofrecía una sola zanahoria. Se
hicieron, además, tres ediciones de “Navidad
zanahoria”, conjunto de actividades navideñas
para niños y jóvenes, con predominio de juegos y
concursos efectuados en zonas de diversión.
Ser “zanahorio” consiste en seguir la propia con-
ciencia en vez de plegarse a la presión social de
obrar contra la conciencia o la ley. Ser “zanaho-
rio” es poner el criterio moral propio por encima
de la definición cultural, referida a un contexto y
un momento dado, de lo que es o no aceptable.
Ser “zanahorio” es abstenerse de ir contra la ley,
pero por convicción. Ser “zanahorio” es atenerse
a un criterio moral personal cuando hay discre-
pancia entre la ley y lo que es habitual en el co-
rrespondiente medio. Reivindicar lo “zanahorio”
es, al mismo tiempo, reivindicar una vida sin ex-
cesos, en la cual, enfrentados al conflicto entre
las regulaciones legal y cultural, optamos por la
regulación legal. En síntesis, es vivir según la
propia conciencia y unas mínimas reglas de
comportamiento ciudadano, compartidas y racio-
nalmente aceptadas. Es seleccionar racional-
mente costumbres deseables. Es también reco-
nocer libremente, desde la conciencia, la fuerza
vinculante de los objetivos de la ley y de los me-
canismos establecidos para dictar la ley y hacer
que se cumpla.
La convivencia se logra cuando las personas
están dispuestas a asumir y defender espontá-
neamente ciertos límites y prohibiciones y cuan-
do tal disposición goza de aceptación social y
cultural. Respetar las reglas por convicción pue-
de convertirse así en una opción vital respetable
para todos.
Ser mesurado y saber no caer en excesos se
convirtió en una virtud públicamente reconocida
y su ejercicio público tiene ahora mayor acepta-
ción. Las connotaciones negativas que se atri-
buían a actitudes o comportamientos “zanaho-
rias” se debilitaron. La profunda brecha entre la
ley, la moral y la cultura empezó a subsanarse
mediante un programa de cultura ciudadana que
fue capaz de vindicar “lo zanahorio”. A raíz de
las acciones de Cultura Ciudadana, hoy en día en
Colombia la actitud “zanahoria” y la “ley” que
lleva el mismo nombre expresan de manera con-
cisa la posibilidad de armonizar la ley, la moral y
la cultura.
En la “ley zanahoria” se condensa, además, el
ciclo completo de una estrategia puntual de segu-
ridad —desde la detección del factor de riesgo
hasta la apropiación cultural e interiorización de
la correspondiente regla— por la vía de la comu-
nicación e interacción intensificadas.
En este documento se han resumido los mensa-
jes básicos del programa Cultura Ciudadana co-
municados a través de las acciones y se han
destacado los cuatro logros fundamentales y ge-
nerales del programa:
? un reconocimiento de que todos somos edu-
cables;
? la vindicación de formas más sanas de
vida;
? la apropiación social de una expresión con-
densada —lo “zanahorio”— para caracter-
zar con connotación positiva esas formas de
vida;
? la asociación entre la búsqueda de esas for-
mas más sanas de vida y una ley —la “ley
zanahoria”— mediante la cual se logró in-
culcar la noción de un límite admisible en la
ciudadanía, que respondió favorablemente, e
ilustrar la fuerza reguladora de la armoniza-
ción de la ley, la moral y la cultura.
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